工作制度包括程序公开制度、文明接待制度、岗位责任制度等，这些制度的落实与否直接关系到检务公开窗口建设的成效如何。
或突现政党的独特价值，或注重对传统的尊重等。[⑧] 主要指《公民权利与政治权利国际公约》和《经济、社会与文化国家公约》，（简称B约、A约）。
审前与审判过程乃至审后程序公开规则。（4）国家应适时转化人权形态的义务 应有权利是权利的源，实有权利是权利的果。不仅如此，法律本身就是公平与正义的体现，它的本性就要求所有人在它面前一律平等。参见胥辑：《我国民工潮发展的三个阶段》，载《浙江日报》2005年7月12日。[24]国家作为义务主体，对不同人权主体，都应尽一视同仁地平等保障义务，不应有所偏爱。
为了维护平等，有时会影响某些人或某些活动的自由，也可能因而影响社会的平等。掠夺者肆无忌惮，反抗者也就同样没有底线。并认为信访部门应该进行整合，主张把各级人大作为各级统一的信访部门。
另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视极不相符。其二，各种讨论，脱离了中国既有的政治体制结构和法律制度的限制，没有从实证法的角度，系统地构建可具操作性的信访法律制度。2．尽管我们在宪法体制框架下找到了信访改革整体性共识，但落实到《信访法》制定上我们不得不面临一个如何转化和表述这一整体性共识的问题。同时，提高法律效力层级的《信访法》必将突破《条例》只规范行政信访的局限，将人大信访、法院信访和检察院信访纳入其中。
[13]对于信访改革方向类型化的总结和梳理可参见童之伟：《信访体制在中国宪法框架中的合理定位》，载《现代法学》2011年第1期。3．就信访的制度功能而言，我们一方面要进一步明确、提升信访的政治参与和社会监督功能。
[21]申言之，本应在国家宪法框架体系下与人民代表大会制度、司法制度等主体政制无缝衔接的信访制度，在压力型体制下凌驾于主体政制之上，消解、异化主体政制。（4）督促检查信访事项的处理。仔细观之，《意见》正是秉持整合信访论立场的产物。各地各部门在贯彻落实《意见》和《条例》的过程中，根据本地本部门的实际情况，相继出台了一系列配套的地方性法规和规章，细化和丰富了《意见》和《条例》的规定，其中，绝大部分省、自治区、直辖市通过制定地方性法规的方式，统合了地方人大、政府、法院和检察院信访工作。
四、宪法框架下信访制度的位置与功能名实相符 我们看到，现有信访制度的改革方案由于自身存在的缺陷，都无法从根本上回应或解决中国当下的信访问题，为信访制度改革提供一条清晰、务实、审慎且可供操作性的办法。在具体拟定信访请求受理范围之前，我们应首先区分一下信访请求和信访事项的区别。参见同前注[15]，应星文。同样，没有信访请求受理范围在内容上的区分，机构即便设置的再合理也不具有实际的意义。
例如，信访听证本来是一项搭建平等对话平台，有助于信访事项妥善解决的良好制度设计，但现实中由于缺失具体听证方式、步骤的法律规定，最终使这一良好设计成为文字的摆设，无法实践。具体而言，人大信访由各级人民代表大会常务委员会设立统一的信访工作机构，各级人民法院和人民检察院应当根据需要设立或者确定负责信访工作的机构。
更为严重的是，整合信访论以一种更为隐蔽的方式，将各种对于信访制度改革的观点都吸纳其中，人为地将信访制度改革方案的讨论变得复杂化、模糊化，进而直接导致近十年来中国信访问题仍未解决，信访制度改革仍停滞不前。[10]参见吕普生：《中国行政信访的体制结构及其改革》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2012年第6期。
因此，信访请求受理范围的科学规定不仅是整个《信访法》的灵魂，而且也构成了信访制度改革的关键。因此，仅仅希望以扩大信访部门职权来消解群众信访困扰的做法，不仅不能从根本上化解矛盾，而且必然会对现行国家政治体制内部各个权力机关之间的权力配置格局和既有的法律制度造成破坏，进而造成危害国家主体政制的恶果。另一方面要弱化信访的权利救济功能，将其改造为我国多元纠纷解决机制中的补充性救济途径，[25]在当下中国，信访在某种意义上构成了公民维护人权及宪法性权利的重要方式。[23]当然，信访立法、信访法治化也只是一个权宜之计，我们必须明确认识到信访制度改革是一个系统工程，涉及到政治体制改革、司法独立、人大制度改革等多方面、多层次内容。[12]相关研究可参见于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版，第229～231页。更为严重的是，学术界讨论和研究的各说各话状况，严重影响了实务界，受其影响，实务界出台的许多新办法、新举措，在内容上相互矛盾、相互冲突，使本来就问题重重的信访制度，变的更加复杂，信访制度并未在根本上得到改变。
首先，统一《信访法》的制定不仅可以将上述整体性共识用法律的形式予以宣示和明确，杜绝信访制度过分政治化的倾向。信访实务部门小马拉大车的反差使得其根本无法满足党和国家以及人民群众多方面、多层次的要求。
[14]参见周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。2004年全国县及以上党政机关的信访总量突破了1300万件（人）次的大关，形成了信访洪峰。
统一《信访法》的制定能够从制度设计的层面落实信访改革的共识，弥补既有信访制度设计之不足，从法律规范层面化解信访制度所引发的问题。4．如果说上述功能地位的明确，机构设置的合理是对信访制度改革整体性共识的一种落实、贯彻的话，那么，信访请求受理范围的拟定则决定了这种落实、贯彻的成败。
例如，按信访复查复核制度，对信访人不服省级人民大表大会所做出的信访事项决定的，其上一级复查复核机关为谁？全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。参见王学军主编：《学习贯彻〈中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见〉百题解读》，人民出版社2008年版，第39页。笔者认为，信访制度改革方案之所以出现上述种种论调所导致的那种剪不断、理还乱的情形，原因有二：其一，缺乏信访改革方向的整体性共识，没有站在中国宪法体制这一具有全局性的体系框架下，寻求各种改革举措之间的相互逻辑关联和协调性做法，自说自话，甚至一些社会学研究得出了反法治的结论。既然取消信访论不能满足客观形势和任务的需要，那么，面对日益增多的信访制度问题，强化信访制度功能，增强信访部门职权的观点就被提了出来。
另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。相反，这些临时的修补术客观上又会衍生出新的信访问题。
在信访工作机构的权力配置上，加强了上下级专职信访机构之间的联系，并赋予其对同级政府职能部门和下级政府专职信访机构具有实质约束力的督办权，将纵向专职信访机构与横向政府职能部门连接成一个整体。而且既有立法关联着已有其他立法和各种机构及其人员的配置，如果改动过大，会制造新的问题，难以施行。
[5]有关那场讨论的基本观点和改革路径总结，可参见赵凌：《信访改革引发争议》，载《南方周末》2004年11月18日。【摘要】自2005年起，党和国家对信访工作做出了一系列重要的决策部署，学术界、实务界也对信访制度改革提出了诸多方案。
具体而言，笔者认为，人大及其常委会从机构设置上是权力机关，对同级的一府两院工作进行监督，因而其受理信访请求的范围应该以此展开。[25]这里所谓的补充是把未列入诉讼救济和复议救济的案件纳入到信访渠道。试想，没有整体共识的讨论，没有可供批判、完善的制度样本，整合信访论即便有再多真知灼见、合理的设计，都将被淹没在不同层面、不同语境的争论之中。[11]《信访条例》第6条第2款：县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：（1）受理、交办、转送信访人提出的信访事项。
这一功能在2012年的人权计划中被再次重申。当政策和法律的缺失使人们无法获得权利保障时，当配套性政策和法律阙如导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当行政部门相互推诿拒绝保证私权时，我们仍然必须为民众保留‘底线救济的权利。
另外，针对既有信访立法所普遍存在的信访工作程序、信访听证、信访终结以及信访责任规制等规定难以操作，缺乏必要制度衔接等问题，统一《信访法》必须予以足够关注，并进行修补、完善。从整体上，笔者认为，统一《信访法》从制度设计上应包括总则、信访人的权利和义务、信访工作机构和信访工作人员、信访请求的受理范围、信访工作程序（包括信访请求的提出和受理、信访事项的办理、信访事项处理意见的复查与复核）、信访督办、信访听证、信访秩序、法律责任和附则等内容。
原政府工作部门的信访机构不再是《信访法》上的信访工作机构，可转变为负责政府工作部门与各级专职信访机构的联系、沟通机构。更为严重的是，西方现代法治语境下的取消信访论由于无视中国特殊的国情与社会性质，因此，实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判，从而将信访制度改革问题的讨论简单化、标签化，由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜，自说自话，互不买账。